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关于推进城市建设与管理,加快港产城融合发展的实践与思考

作者:本站  发布时间:2015/11/27 15:08:25  来源:本网

 

 

 

关于推进城市建设与管理,加快港产城融合发展的实践与思考

专题调研组组长:周立军

成员:郑玉双  佟  琦  张红霞  丁玉桂

 

港产城融合发展是国内几乎所有沿海开放城市的发展方向,从概念上讲,指在一定地域范围内,以城市为核心,以港口为依托,以临港产业为基础,从而增强其互补共生关系的一种城市经济。其实质就是通过建立协调机制,科学配置区域要素和资源,理顺港口、产业和城市的内在关系,促成共生共荣的利益共同体。曹妃甸具有天然良港、燃气资源丰富、电力成本优势、土地资源充沛、税收政策优惠、国家级经济技术发展区、湿地生态旅游资源等众多组合优势,推进港产城融合发展是增益互补,整合资源,协同发展的要求,也是实现跨越崛起的必经之路。随着京津冀协同发展上升为国家战略,曹妃甸与北京共建协同发展示范区,迎来了曹妃甸新一轮快速发展的重大机遇。调研组从城市建设与管理的角度出发,深入港口、产业和各城市板块,广泛听取意见,了解真实情况,认真分析归纳,对制约港产城融合发展因素做了分析,并就如何推进城市建设与管理,加快港产城融合发展提出了建议。

一、曹妃甸港口、产业、城市发展现状情况

曹妃甸经历了十年的吹啥造地、大外网建设、基础设施完善和产业聚集阶段,港口、产业和城市发展已初具规模。目前,港口开发建设潜力巨大,现代物流、钢铁、装备制造等主导产业框架基本形成,人气商气显著提升,为港产城融合发展打下了良好的基础。

(一)港口开发建设情况

港口是曹妃甸开发建设的前沿和龙头。按照《唐山港总体规划》,曹妃甸港区规划岸线长度69.5千米,拟建设泊位263个。2011年至今,曹妃甸港区共建设包括矿石码头三期、LNG码头、通用散货泊位一期、二期等1-30万吨级泊位50个,累计开发岸线12153米,总投资近400亿元,新增吞吐能力约2.1万吨。曹妃甸港区已开通内外贸航线16条,已与韩国、日本、巴西等42个国家和地区实现直航,成为“北煤南运”、连接“三北”地区的重要海上通道。2014年完成货物吞吐量2.86亿吨,以单一港区能力已跃居全国沿海规上港口第9位,基本建成了以煤炭、矿石、钢铁等能源原材料为主,建材、集装箱和其他散货为辅的综合型集疏大港;初步实现了《唐山港总体规划》关于港区服务循环经济和临港工业,发展大宗原材料转运,承担“北煤南运”任务的功能定位。

(二)主导产业发展情况

钢铁产业。依托首钢京唐千万吨级精品钢铁基地,以煤焦油、高炉水渣、钢渣、烧结烟尘等副产品综合集成利用为横向扩展,以钢铁深加工、钢铁物流等为纵向延伸的现代钢铁循环经济产业集群初步形成。目前,首钢京唐钢铁厂一期年产970万吨钢项目已建成投产,首钢二期项目已取得省发改委备案,正在跑办海域使用论证手续;汇鑫嘉德烧结烟尘综合利用一期项目,冀东大型水泥粉磨站及矿渣微粉工程等均已建成投产;其他30余个项目均已开工建设,物质循环利用体系进一步完善。

石化产业。中石化千万吨炼油项目现已获国家发改委核准,基于海水淡化和三友盐化工的浓盐水综合利用的盐化工循环经济项目即将全面投产,基于唐山市焦化产业副产品煤焦油和煤气等循环利用的煤化工项目已经启动建设。一批化工新材料、特种化学品和材料深加工产业项目正在向曹妃甸循环经济示范区集成布局。大型化工循环经济基地的架构正在形成。2014年,国家新一轮产业布局规划提出,在曹妃甸规划建设国家级石化产业基地。

装备制造。依托深水岸线资源和精品钢铁产业基地,按照钢材与装备相互促进的原则,打造以海洋工程、港口机械、冶金装备、风电装备、石油钻探、工程机械等重型装备为主的临港装备制造基地。目前,华电曹妃甸重工装备制造基地一期、冀东日彰节能风机制造、二十二冶50万吨冷弯型钢及钢结构制造等项目陆续建成投产;盾石机械制造、冶金矿山装备制造一期、重型机械热加工中心、超大型海上平台一期、东风汽车零部件等项目正在抓紧建设;华电重工装备制造二期、海清源特种泵制造等项目即将开工建设。

(三)城市建设与管理情况

曹妃甸区总面积1943平方公里,常住人口约27万,下辖四个城市功能板块,城区(原唐海县城)、工业区临港商务区、唐山湾生态城、南堡开发区。城区,作为曹妃甸的政治中心,有原唐海县城开发建设的基础,常住人口多,各项基础设施配套相对齐全,城市服务功能相对完备。工业区临港商务区,作为工业区的综合服务保障区,承担着为工业区提供生产和生活综合服务的功能,自2012年开始开发建设,常住人口约2.5万,可满足工业区居民职工居住、日常购物、办公、金融商务、休闲娱乐的基本需求,文化教育、医疗、基层服务和社区服务等公共服务功能正在不断完善。唐山湾生态城,作为建设中的“唐山次中心城市”,是曹妃甸区未来宜居的中心城市,按照国际化、现代化和生态型的目标,一批房地产开发、高等教育院校、基础设施配套项目正在建设,唐山工业职业技术学院已开学,华北理工校区正在紧锣密鼓建设。南堡开发区,作为曹妃甸区西部卫星城,是未来海洋化工循环工业演示基地,各类工业企业55家,大型国企2家,构筑了海洋化工循环工业系统;常住人口约5.6万,拥有相对完善的基础配套设施和相对完备的社会服务功能。

二、制约因素和存在问题

单纯从城市建设和管理角度分析制约曹妃甸区港产城融合发展的因素,难免存在一定的片面性,通过调查了解,将存在的制约因素和问题进行了广泛的梳理和归类,其中既涉及城市建设和管理方面职能,也涉及其他方面行政职能和因素。究其原因,有曹妃甸区开发建设区域个性因素,也有历史因素和其他客观因素,并非一朝一夕形成的。主要包括以下几方面:

    (一)配套方面。所说的配套,归纳起来是生产和生活两方面配套,既包括港口码头、产业落地、城市建设和管理的基础配套,也包括食宿、餐饮、娱乐、教育、医疗、交通等城市服务功能的配套。立足于吹沙造地的实际情况,曹妃甸经历了开发建设大外网建设和基础设施完善阶段,累计投入开发建设资金已达3000多亿元,创造了大量土地资源的同时,也造成了沉重的财政资金压力;曹妃甸区人口相对较少,城市功能基础差,四大城市板块中,城区(原唐海县)居民相对较多,城市功能相对成熟;南堡开发区发展建设时间较短,居民人数较少;工业区和生态城是吹沙造地建设的,几乎没有原住民,大多数是来自唐山市各县区、外市乃至外省的建设者,城市服务功能正在逐步完善。所以,在曹妃甸的开发建设和发展受配套问题所制约是必然的,也是不可避免的。一是水、电、路等基础设施配套。港口建设、园区产业聚集和城市发展,都离不开基础设施配套,工业区在一定程度上存在基础设施配套相对较弱的问题。二是在招商引资,产业聚集和产业落地过程中,存在对基础设施配套的认识误区。如:大型产业项目落地在建,可适度超前的考虑投建部分水电路等基础设施,以满足企业投产后用电量的需求,但不必非要一步到位,甚至产业一期、二期、三期的全部用电需求建设配齐,可通过专家论证形式,分轻重缓急,随产业建设和生产进度,分期分批次安排基础设施配套。三是城市功能配套。城区、工业区和南堡开发区都有街道办事处和社区居委会,作为基层行政管理机构,服务和管理职能未能完全发挥;城市的服务功能配套设施,如:公园、市场、休闲娱乐、停车场、公共卫生间等不健全。

(二)交通方面。区域发展交通先行,曹妃甸作为天然良港,港口码头交通优势不言而喻,连接区外的公路、铁路相对发达,机场正在规划建设中,外部交通条件相对成熟。与之相比,区内交通运力相对薄弱,四大城市板块的公共交通仅实现转车通达,但仍未实现相互畅达。一是公交公司亏损严重。唐山市曹妃甸区联运城市公交有限公司和唐山曹妃甸公共交通有限公司,属国有独资企业,隶属唐山交通运输集团,承担着城区、工业区和生态城的公交运营任务。由于载客率低,两家公司自移交以来,截止到2014年底,公交票款收入339万元,运营亏损为1860万元,除去区政府对城区公交补贴的100万元,实际亏损为1760万元,已由唐山交通运输集团承担;如果四大版块公交全部开通,运营成本将会大幅提高,预计达到1亿元。目前,曹妃甸全区城市公交处于培育发展状态中,客流不足实载率的10%,全年亏损严重。二是公交车辆不足。两家公司现有车辆中,按照国家取缔黄标车的标准,唐山市曹妃甸区联运城市公交有限公司原接收政府的20部燃油公交车,已达到黄标车标准,2015年4月份已停运报废。曹妃甸工业区原接收政府划拨的东风牌纯电动车10部,由于车辆在生产设计方面有极大的缺陷,已不能参加年审、年检,造成10部纯电动车全部不能运行。三是公共交通基础设施落后。停车场、加气、加油、充电站等基础设施不健全;公交车智能监控系统,自动语音报站系统、月票IC卡读刷系统、卫星定位系统的设施难以落实;城市街道公交站停(牌)及停靠港湾站点和公交专用通道并未纳入城市规划;行政主管部门对公交考评、监督、政府财政补贴机制未全纳入财政预算,制约了曹妃甸区公交事业的发展。四是天然气公交车辆加气存在问题。唐山市曹妃甸区质量技术监督局工业区分局于9月8日向唐山新奥一运清洁能源有限公司(以下简称“新奥能源公司”)下发了《特种设备安全监督指令书》唐曹工监特令[2015]第53号文件,按照文件要求新奥能源公司暂时不能为唐山曹妃甸公共交通有限公司提供气源。曹妃甸区天然气(CNG)公交车辆已经全部停运。

(三)政策方面。为推动经济社会发展,国家已出台了不少优惠政策措施,但这些政策大多都落到发达城市地区。例如,上海自贸区、天津自贸区等。这样政策的出台,无疑会快速拉动港口和产业的发展建设,也给当地城市建设带来正能量。曹妃甸区缺乏上级政策支持,同时,区内政策也不给力。一是上级支持力度不足,国家级优惠政策的支持,是需要考量一个地区的各项综合因素,更是需要机遇的,属于不可控因素。二是区内优惠政策“不够优惠”。放眼全国,从沿海到内地,从省市到村镇,都在搞招商,要引入大型产业项目,除了区域特色优势,就必须有抓人眼球的优惠政策,对比其他先进成熟沿海城市,曹妃甸区的优惠政策可谓优惠,但正处于开发建设阶段的曹妃甸区,目前政策的优惠程度,难以吸引大型产业项目落地。如:深圳市政府2012年印发的《深圳市鼓励总部企业发展暂行办法》中“第七条根据本暂行办法第四条认定的总部企业,认定当年给予落户奖励1000万元”;深圳市政府2001年印发的《鼓励软件产业发展的若干政策》中“新创办软件企业经认定后,自获利年度起,企业所得税实行“两免三减半”;认定为高新技术企业的,实行“两免八减半”;国家规划布局内的软件企业,或省、市政府确定的重点软件企业,实行“五免五减半”,其中第三至第五年已交的减半征收的企业所得税,由市财政给予补贴”。三是曹妃甸区“金字招牌”政策效用未充分发挥。2014年8月,北京市政府与河北省政府签订了《共同打造曹妃甸协同发展示范区框架协议》,协议中涉及北京与河北共同推进七大领域合作。曹妃甸区发展迎来了快速发展的新机遇,距今已有一年时间,曹妃甸的确在抓紧推进京冀合作,现代产业发展示范区基础设施建设进度显著,但至今未出台关于七大领域合作的优惠政策。综合保税区作为河北省沿海城市发展的绝对优势,仍存在优惠政策挖掘的空间和潜力。

(四)机制方面。曹妃甸区正在进行体制机制改革,以实现短平快的“扁平化”行政管理模式,但体制机制方面的问题非一朝一夕形成的,想彻底从根本改革,也不是一蹴而就的。以区住建局为例,作为全区城市建设和管理的行政主管部门,在工业区机构整合后,体制机制方面仍存在问题。行政管理职责覆盖不全。区住建局负责城区、工业区范围内的建设和管理方面工作,开展关于城乡建设、城市管理、建筑业管理、房地产管理、人民防空、市政公用事业管理等方面工作。生态城管委会和南堡开发区管委会分别设规划建设部门,独立承担其区域范围内城市规划、城市建设和管理职能,不受区住建局直接管理,但其区域内的房产确权和交易等手续到需区住建局办理。行政管理职责覆盖不全,易造成监管漏洞和缺失;监管和审批职能交叉,给办事群众造成不便。

据调研分析,并借鉴国内沿海城市经验,曹妃甸区还存在其他沿海城市普遍存在的一些问题。一是临港工业发展不平衡、产业发展形式相对单一。二是产业链构成单薄,尤其是现代物流业发展相对滞后,产业集聚效应不强,影响了优势资源的整合。三是园区功能发挥不准确不全面。

三、对策和建议

港产城融合发展作为利于全区长远发展的大课题,离不开联动机制。港产联动,充分发挥港口的地理优势和资源优势以及产业集群的分工效应和区域协同作用,促进产业结构优化,增强区域产业抗风险能力,进而提升港口和城市的竞争力,实现港口与产业的可持续发展;港城联动,合理规划港口、城市布局,加强城市基础设施建设,围绕打造综合性贸易大港、国家级石化产业基地、大宗商品交易中心、休闲旅游重地和唐山市次中心城市等做好“互联”与“互融”的文章,增强相互依存和相互支撑的效应。在调研分析的基础上,立足于曹妃甸区开发建设的实际情况,从城市建设和管理的角度提出以下建议,助力曹妃甸区港产城融合发展。

(一)加快完善城市功能。以“适度超前,服务港产”为原则,不断完善城市基础设施和服务功能,为港口建设和产业聚集提供有效后勤保障。一是基础设施配套建设有序推进。曹妃甸区重大基础设施项目,如跨青龙河大桥、跨纳潮河2号大桥、迁曹等基础设施项目,对长远发展和实现港产城一体化发展意义重大,严把质量和安全关,加快推进重大基础设施配套项目进度,为港口和产业基础设施配套服务。二是推进城市配套建设。四大城市板块中,工业区和生态城处于开发建设的初级阶段,各项基础配套功能相对较弱。研究制定关于完善工业区和生态城的基础配套设施实施方案,利用三年的时间,有计划,有重点的,分阶段,分批次的,完善工业区和生态城水、电、路、气、讯、热等各项生活基础配套设施,确保供水入户、电入户、燃气入户、热力入户,统一收费标准,并实现由各自行业部门直接管理。城区和各场镇零散危房和城区老旧小区按照“确定重点、分步推进,稳步实施”的思路,计划利用四年时间,完成对科元里、龙元里、康元里、开元里、鸿元里、西南庄、交化里、向阳里等8个老旧小区、2261户居民进行棚户区改造。

(二)推进公共交通体系建设。改善曹妃甸区公共交通运营条件,对实现港产城融合发展意义重大。建议政府成立城市公共交通建设领导小组,制定一个计划方案,各相关部门作为小组成员齐抓共建,利用三至五年的时间,逐步建立完整的区内公共交通运营体系。一是理顺公交管理体制。建立政府主导,企业经营的公共交通运营体系。由政府为主导,协调唐山交通运输集团将唐山曹妃甸公共交通有限公司和唐山市曹妃甸区联运城市公交有限公司进行重组,通过合资的形式,曹妃甸区政府出资控股组建曹妃甸区公共交通总公司,将曹妃甸区城市公共交通发展资金纳入区公共财政体系。二是合理规划公共交通系统建设。聘请具有资质的设计院,对全区公交线网、基础设施、智能公交系统进行规划设计,科学制定近期、中期、长期规划设计方案,分期分批开通运行。由公交公司统一管理,统一享受政府扶持政策,按照法定程序对公交线路的布设及开通方案进行审核,加强对公交运营的监督管理工作。三是确保城市公共交通资金支持。探索政府购买服务或PPP的投资模式,减轻财政资金压力,同时确保公共交通体系建设,将城市公共交通的基础设施、车辆采购、设施设备购置、公交运行线路设置等纳入投资计划,分期分批投入。

(三)推进全区智慧城市建设。智慧城市建设是以信息技术应用为主线,可应用与区域发展的各个方面,其中包括智慧政务、智慧交通、智慧电网、智慧社区、通关智能系统、能源资源系统、医疗卫生系统、安全系统等诸多方面。2013年曹妃甸区获批国家级第二批智慧城市建设试点,以此为契机,是加快推进曹妃甸区港产城融合发展的切入点。建议政府牵头,成立全区智慧化建设领导小组,本着“以人为本,务实推进,因地制宜,科学有序”的原则,制定合适现阶段曹妃甸区发展的智慧化建设方案,探索侧重高效政务办公、港口建设和产业聚集的智慧建设项目。通过三至五年的建设推进,力争在智慧港区、智慧地下管廊系统等方面建设取得突破,在全区城市基础智慧化建设方面打下基础,有序推进智慧化建设,避免贪大求全,重复投资。

(四)理顺体制机制,完善管理职能。行政管理体制机制的完善,不仅是推进港产城融合发展的关键,更是一个区域发展的必经之路。构建政府领导、主管部门各负其责,有关部门积极配合的工作机制,避免“多头管理”和“谁都不管”的现象。一是明确各部门职责,不错位、不缺位、不越位。进一步明确职能部门与园区场镇之间的职责范围,做到统一规划、统一建设、统一管理,避免错位、缺位、越位。园区和场镇要树立全区“一盘棋”的思想,辖区范围内的工作,园区和场镇牵头负责,各职能部门配合;辖区范围外的工作,相关职能部门牵头负责,园区和场镇配合。二是强化行政监管力度,提升服务能力。全区各行政监管职能部门和审批部门,要强化监管力度,把曹妃甸区开发建设阶段的各项工作推向“制度化、规范化、常态化”轨道。各职能部门在通力协作,密切配合的基础上,要依法行政,对待违法违规行为实施“零容忍”,严格严肃执法处罚,一手严抓监管,一手做强服务。比如:区住建树立了“建设有规,服务无距”的行政管理理念,把行政管理和行政服务区别对待。三是城市建设和管理的重要职能适时启动改革方案。曹妃甸辖区范围大,人口相对集中在四大板块的实际情况,给城市综合管理带来了一定的难度。建议适时成立城市综合执法管理局和城市房产交易管理局,分别独立承担城市综合执法管理和房产交易管理的职能,以实现管理高效,服务便捷的效果。

 

 

【责任编辑:曹妃甸人大】

 

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